陸銘（中國發展研究院執行院長、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授）
近日，公安部發布公安機關服務保障高質量發展若干措施，其中在戶籍政策方面提出一系列舉措，包括：健全以常住地登記戶口制度，進一步放寬落戶條件、降低落戶門檻；調整優化超大、特大城市落戶政策，完善積分落戶制度等。
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戶籍制度改革正在加快推進
作為我國在勞動力市場和人口遷移上的重要制度安排，戶籍制度改革方面的推進，正在持續開展之中。目前的改革進程是，城區常住人口500萬以下的中小城市，已經完全實現自由落戶；但在城區常住人口500萬以上的一些大城市，與戶籍制度、戶籍身份掛鉤的公共服務，仍然存在一些對非本地戶籍常住人口的差別化待遇，目前也在持續改革當中。
戶籍制度改革的最終目標，是通過若干年的改革，實現人口在制度層面的無障礙流動，戶籍制度完全變成居民在所居住地的身份登記制度，公共服務也不再按照居民是否是有戶籍來劃分，而是按照常住人口來進行配置。這個改革方向在中央的有關文件中，已經相當明確。
當前，大城市、特大城市和超大城市，落戶制度仍然以積分落戶為主，各地的積分標準有一些差異，但有三個因素最為重要，包括社保繳納年限、實際居住年限，以及教育水平；其他會附加一些年齡、有無犯罪記錄等要求；一些有突出貢獻的，會有一些額外的優惠政策。
公安部公布的改革方向上，明確要求未來積分落戶的標準，要確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例，言下之意，就是包括教育水平在內的其他積分落戶標準，會變得越來越不重要，直至逐漸取消。這樣一來，一些年齡較大，或教育水平不是很高的群體，落戶的可能性就會提高。
還有一個重要的變化是，鼓勵取消年度落戶名額限制。這是因為，由于長時期以來的一些人口政策，我們一些特大城市、超大城市的積分落戶名額收得很緊，因此，達到積分落戶標準的人群，遠遠超過實際落戶的名額。公安部的這一要求，可以極大地推進已經達到積分落戶標準的外來常住人口市民化，并獲得與市民身份相對應的公共服務待遇，這是非常重要的一個改革舉措。
在地方層面，各地的積分落戶政策正在加快推進，比如浙江明確提出，全省除杭州市區以外的范圍內將全面取消落戶限制政策；江蘇全省（南京、蘇州市區除外）全面取消落戶限制政策；在上海等落戶標準較嚴的城市，近些年積分落戶的名額有明顯的放寬，畢業生可直接落戶的高校名單正在不斷擴張，在郊區新城落戶的標準有明顯的降低。總體上，戶籍制度改革的進展，在地區分布上有加快的跡象。
戶籍制度改革將拉動消費和投資
推進戶籍制度改革，將從供給和需求兩個維度，對中國經濟增長帶來數量和質量方面的積極作用。
首先，從供給側而言，在人口老齡化和少子化的背景下，推動戶籍制度改革，能有效對沖人口紅利下降對經濟增長的負面影響。雖然生育政策、延遲退休和提高教育水平等措施，可以一定程度緩解人口對經濟增長的負面影響，但一個問題長期以來沒有被充分地強調，這就是讓既有的人力資源，在城鄉之間和地區之間再配置。在市場配置資源力量的主導之下，讓人力資源從勞動生產率較低的地方，向勞動生產率較高的地方流動。
存量人力資源再配置，在個體層面，能夠給人們帶來更高的收入和更好的就業機會，在國家層面，能夠實現對勞動資源的更為充分的利用。
從中期長期角度而言，由于當前的戶籍制度仍然跟公共服務的獲取掛鉤，因此，如果能夠加快外來人口的市民化，實現公共服務按照常住人口來配置，這就意味著，在本地獲得市民待遇的人口，能夠將自己的家庭成員，尤其是孩子帶在身邊，在當地接受教育。
這里需要特別強調，推進戶籍改革對于解決由于人口流動而導致的留守兒童問題，將有極大的幫助。當前留守兒童和流動兒童的數量相當龐大，因此，教育機會的平等，對于中國建設人力資本大國非常重要。
此外，根據我最近的研究，在后工業化階段的人力資本積累中，一個非常重要的方面就是經驗的積累。中國當前的就業集中在服務業，服務業在就業當中所占的比重即將超過一半。換句話說，未來存量人口以及跨地區流動的人口的就業，將大量集中在服務業。制造業主要是人和機器打交道，但與制造業不同，服務業是人和人之間打交道，因此特別需要積累在城市的生活經驗。
因此，越早讓一些年輕人和孩子，從農村（或其他經濟欠發達地區）遷移到城市，就越能夠有利于積累其在城市的生活經驗，融入城市。這對于流動人群來講，有利于提高其終身的收入增長和就業機會，也能夠為整個城市提供強勁的發展動力。
對于人口流出地，戶籍制度改革可以讓相對偏遠地區，尤其是偏遠地區的農村的人口，逐漸地跨地區遷移出來。農村地區的人口持續減少，有利于農業、旅游、資源型產業實現規模化和現代化，對于未來留守在農村的人口，也可以獲得更高的人均資源使用量，以提高個人和家庭的收入水平。
從需求側角度而言，戶籍制度改革帶來的經濟增量主要體現兩個方面：第一個方面，就是直接地拉動消費需求。我國有接近3億人的龐大的流動人口，長期以來，由于流動人口不能在城市建立穩定居住的預期，因此會嚴重地制約這部分人群的消費。
“未來要回老家”的預期，會促使流動人群為未來儲蓄，同時大量的儲蓄會被用在回農村老家造房子上。而隨著城市化的推進，農村人口逐漸減少，農村的房子會出現大量空置，這實際上形成了巨大的資源浪費。
此外，在全國社保體系尚未一體化的情況下，由于社保賬戶的可攜帶性較差，因此流動人群在流入地加入社保的積極性不高。此外，耐用消費品如家用電器等，由于遷移時很難帶走，也會制約流動人口對耐用消費品的消費需求。
我在大約十年前有過一個研究，發現流動人口在相同的社會經濟特征的情況下，要比本地人的消費人均低16%-20%，所以，如果通過市民化能夠讓流動人口在本地安居樂業，那么消費需求將得到極大地釋放，尤其是在耐用消費品以及服務消費方面，會有巨大的拉動作用。
第二個方面的作用是拉動投資。當前城市面臨著看病難、上學難、房價貴等等問題。實際上，這些問題在地區間是分化的。這些問題主要在人口流入地較為突出，因為這些地方的公共服務、基礎設施的供給量，與人口規模的持續增長帶來的需求中間，存在著巨大差距。因此，通過戶籍制度改革，公共服務按照常住人口來配置，就意味著需要在教育、醫療等方面，適應人口增長趨勢來進行投資。這樣的投資是能產生持續的回報的，既能夠帶來經濟增長的動力，又能夠滿足人民對美好生活的向往。
因此，從消費和投資兩個方面，戶籍制度改革都能夠釋放巨大的經濟增長動力。同時，這樣的增長是能產生持續回報的，是與人民對美好生活向往相一致的，也與高品質的城市生活和經濟的高質量發展相互呼應，同時也是實現人口規模巨大的現代化目標必然的要求。
加快公共服務均等化
關于戶籍制度改革，首先需要認識到其緊迫性。盡管當前戶籍制度改革有加快的跡象，但我仍然認為越快越好。應該充分認識到，存量流動人口市民化的需求十分迫切。主要原因在于，現存制度障礙對于存量流動人群的家庭和其后代，會產生極大的影響，改革推進得越快，他們的生存狀況和發展的改進就越快。
其次，應重點提升學校，以及廉租房/公租房的建設。長期以來，我們對人口長期向大城市集聚的現象，缺乏科學客觀的認知，導致城市的公共服務的提供，特別是教育的提供不足。其中，首先應該增加九年制義務教育和幼兒園的投入，以更好地滿足人口持續增長的需求。隨著高中教育的逐漸普及，城市還需要建設大量的高中。長期以來，城市對教育用地的規劃存在不足，這是當前需要解決最為突出的問題。
隨著市民化進程的推進，外來人口逐漸轉化為本地市民，其中一些收入并不是很高的群體，迫切需要城市提供公租房/廉租房，來滿足他們的需求。在公租房/廉租房供應不足的時候，就需要在城市的空間布局里，充分考慮一些低成本的居住空間，避免城市的大拆大建對低收入群體的居住空間形成擠壓。
目前一些公租房/廉租房的供應，會放在城市比較外圍的郊區，但大量服務業的就業崗位，往往是集中在中心城區，這就造成供應和需求空間不匹配的問題。應該說，教育和住房兩個方面的空間錯配，是當前最容易被忽略的問題。
第三，應充分討論戶籍制度漸進改革過程中的一些細節問題。戶籍制度改革不可能一步到位地把存量外來人口全部變成戶籍人口，而是一個漸進的過程。因此，有必要去討論如何漸進的問題。比如關于積分落戶制度，社保繳納年限如果中斷過，是不是可以累計；比如租住在商業性的房產里，不能開居住證明，這樣的規定是否必要等等。換句話說，在改革還不能讓所有人立刻獲得市民身份時，對流動人口的公共服務均等化做何考慮，應該要跟戶籍制度改革齊頭并進。
最后，不要忽視市場和社會的力量。由于戶籍制度改革的漸進性，在公共服務供給總量不足的情況下，市場和社會的力量，不管是在教育還是在住房供應上，都可以與政府的力量形成有效補充。我們在珠三角就可以看到這樣的情形。在廣州、深圳，一些市場供應的住房和民辦學校，對公共資源形成了有效的補充。大量民間社會組織、慈善機構，對流動人口融入城市做了大量有益的工作。未來，應該對這一類市場和社會力量采取更加包容的態度，釋放市場和民間的活力。
（文章來源：21世紀經濟報道）
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