一河詩畫，滿城煙花。湖南省長沙市瀏陽市，這個以“花炮之鄉”著稱的古老城市，堅持創新求變、培育特色產業，推動民營經濟高質量發展，打造了“蔬果之鄉”“花木之鄉”等一個又一個響亮名片，長期位列全國縣域經濟發展百強。
縣域經濟的發展，離不開強有力的土地要素支撐。近年來，瀏陽市深入開展農村集體經營性建設用地入市試點，加強制度創新，推進基層探索實踐，著力解決農村中小微企業“用地難”“用地貴”問題，為鄉村振興提供了有力支撐。截至目前，瀏陽市累計完成農村集體經營性建設用地入市455宗、面積9313.59畝，受惠村集體經濟組織190多個，惠及農民約70萬人。
(相關資料圖)
瀏陽市城區一隅。瀏陽市自然資源局供圖
以問題為導向
為試點工作打基礎
2015年2月，經全國人大常委會授權，瀏陽市被確定為全國農村土地制度改革33個試點縣（市、區）之一，也是湖南省唯一的試點。
此后，原國土資源部組織召開進一步統籌協調推進農村土地制度三項試點任務部署會議，瀏陽啟動農村集體經營性建設用地入市試點。隨即，瀏陽市成立農村土地制度改革試點工作領導小組，自然資源部門牽頭、多部門合力共同推進試點工作。
作為試點城市，無先例可循，無經驗可學，瀏陽市只能“摸著石頭過河”。這無疑是對瀏陽市自然資源管理能力和智慧的一次大檢閱。
瀏陽市自然資源局副局長劉學輝解釋說，農村集體經營性建設用地是存量農村集體建設用地中規劃確定為工業、商服等經營性用途的土地，只有規劃確定為經營性用途的存量農村集體建設用地才能入市。
為推動試點工作順利開展，瀏陽市根據當地實際，聚焦規劃、權屬兩個前置條件，組織開展五大行動，即村規劃編制、“一戶多宅”清理整治、增減掛鉤、土地開發、確權登記，突出規劃引領，推進地籍調查，強化資源儲備，全面夯實改革工作基礎。
為解決農村土地“不能用”問題，瀏陽市把建章立制擺在突出位置，制定農村集體經營性建設用地入市8項制度，推動改革試點制度化、規范化。同時，該市推動實現村莊規劃全覆蓋，解決入市項目選址合規性問題。
2019年以來，瀏陽市創新實施“市鎮同步、鎮村一體”規劃編制模式，同步推進市、鎮國土空間規劃和“多規合一”實用性村莊規劃編制，將規劃管理延伸至農村，為農村土地利用定好盤子、理清路子。
為解決指標數量少、權屬認定難問題，瀏陽市累計拆除“一戶多宅”2萬余宗，申報實施城鄉建設用地增減掛鉤項目27個批次、面積2.32萬畝，為土地入市提供了資源儲備。該市還結合不動產登記發證工作，累計頒發集體建設用地不動產權證書3000余本。
此外，瀏陽市明確入市土地必須具有農民集體土地所有權，在入市流程中強化民主決策程序，變“替民做主”為“讓民做主”，確保土地入市符合群眾的利益，維護集體土地所有權人的合法權益。
邊試點邊總結
探索全流程入市交易路徑
針對農村集體經營性建設用地“怎么用”“如何入市”問題，瀏陽市邊試點邊總結，遵循“同權同價、同等入市”原則，探索建立全流程農村集體經營性建設用地入市交易路徑。
試點期間，瀏陽市系統梳理盤活閑置集體建設用地、推進節約集約高效利用的經驗做法，為全面開展試點工作鋪平道路。
2017年1月，瀏陽市大瑤鎮南陽村地塊經網上公開掛牌出讓成交，成為湖南省首宗農村集體經營性建設用地入市地塊。該地塊也是瀏陽市盤活農村閑置用地，推動集體經營性建設用地入市的典型案例。
上述地塊原為20世紀80年代開辦的扁塘村完全小學，2004年扁塘村并入南陽村，后因生源減少閑置。瀏陽局副局長焦旭輝介紹，為推動南陽村地塊入市工作，瀏陽市制定城鄉一體化地價體系，為入市交易提供價格參考，并在土地網上交易系統中增加農村集體經營性建設用地入市掛牌出讓模塊。同時，該市合理確定入市土地增值收益調節金比例，兼顧國家、集體、個人利益。
2017年8月，南陽村地塊建成的大瑤金色搖籃幼兒園全面完成主體工程和配套設施建設，閑置10余年之久的廢棄小學用地被盤活。
實踐中，瀏陽市探索實施作價出資入股、發放“建設權證”的方式，解決中小微企業“用地難”問題。2017年，永安鎮西湖潭村以作價出資入股模式，掛牌出讓354.38畝農村集體經營性建設用地的使用權。目前，在該地塊建成的星辰·尚東產業小鎮項目，擁有24萬平方米標準廠房和相關配套設施，可為600余家中小微企業落戶、2萬人就業提供場所。
近年來，隨著長沙市城市建設加快，一批城市規劃區內的汽車零配件、新材料等產業項目需要轉移，但這些項目因達不到國家級、省級園區“畝投、畝稅、畝產”的入園標準而無法落地。鑒于此，瀏陽市把目光投向了永安鎮西湖潭村零星分散的存量建設用地，創新實施“建設權證”管理辦法，將零星分散的存量建設用地復墾復綠后，由政府平臺公司統一收購，為產生的建設用地指標發放“建設權證”。西湖潭村在政府平臺公司購買352.3畝“建設權證”，將項目區內5個村民小組的林地調整為建設用地后再入市。瀏陽市再參照基準地價，將西湖潭村354.38畝農村集體建設用地使用權作價入股湖南星辰企業發展股份有限公司，國家、集體和村民按比例分紅。
創新供地模式
以產業轉型助推鄉村振興
2022年，瀏陽市花炮產業集群總產值達301.5億元，帶動近30萬人就業，在助力鄉村振興、促進地方經濟社會發展方面作出了積極貢獻。
花炮企業因行業特殊性，在安全生產整改過程中，容易面臨因地塊位置偏移造成的部分用地不符合規劃的情形。為此，2021年7月，湖南省自然資源廳批復同意瀏陽市開展自然資源服務鄉村振興試點，積極探索花炮企業用地特殊單元“定量不定點”管控模式，即對不涉及永久基本農田、生態保護紅線的花炮企業用地，可劃定區域范圍，編制國土空間詳細規劃，設定開發強度和準入條件，作為特殊單元實行“定量不定點”管控，依法報批使用。
截至目前，瀏陽市結合特殊單元“定量不定點”管控政策，為69家花炮企業、75宗地塊、約1279畝土地辦理了用地預審與規劃選址意見書，并按政策要求為一批花炮企業先后通過試點政策辦理了規劃、用地手續，為企業節省了成本，特別是在本級即可辦理農用地轉為建設用地審批和農村集體經營性建設用地入市手續，進一步提升了花炮生產企業用地審批效能。
近年來，隨著全國環保政策收緊，各大城市陸續發布實施全市域（或主城區）禁止燃放煙花爆竹的法規，國內花炮產品的需求與日俱減。為擺脫單一產業依賴，瀏陽市引導用好、用活花炮企業退出的集體工業用地，鼓勵就近開辦農產品加工和電商企業，節約運輸成本、降低損耗，盤活存量土地資源，助力鄉村振興。
瀏陽市沿溪鎮是長沙市重點發展的“蔬果之鄉”，形成了以蔬菜、水果為主，農產品加工為輔的農業發展新格局，且該鎮緊鄰省級農業科技園，發展農村電商產業需求大、基礎好。
瀏陽市積極盤活沿溪鎮原屬瀏陽市天鴻花炮廠閑置土地，推動22畝農村集體經營性建設用地入市，建設長沙市三知農村電商產業項目。目前，項目建立了訂單生產、入股增收、規模經營、產業聯動等機制，主要銷售初級農產品及加工型農產品。2022年，實現產值6000萬元，帶動1000余名勞動力就近就業。
除此之外，瀏陽市積極推動民宿產業發展。2016年以來，該市民宿項目從零散的家庭旅館轉向規模化、規范化。
焦旭輝介紹，宅基地“三權分置”改革賦予了農房經營性用途，能夠滿足民宿項目的房間需求，但民宿項目往往還需零星、分散的用地，用于游客服務中心、道路、觀景臺、停車場等配套設施建設。瀏陽市想方設法，精準解決項目零星分散用地的問題。自2016年以來，該市累計盤活閑置農宅6000余間。2022年，瀏陽民宿產業總接待游客量約734萬人次，實現營業收入約1.46億元。
針對社會投資教育用地需求量大的情況，瀏陽市通過農村集體經營性建設用地入市試點，既解決了城鎮建設用地指標緊張的問題，又推動了項目快速落地，帶動了鄉鎮商貿、文旅等產業發展。
關于深化農村集體經營性建設用地入市試點工作，瀏陽局局長李鋒表示，瀏陽積極發揮先行先試優勢，鞏固拓展改革成果，持續釋放改革紅利，全力激發鄉村振興和城鄉融合發展的動力活力，為進一步推進工作提供更加豐富的實踐經驗。
來源：中國自然資源報社
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