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(資料圖片)
所有問題之基礎在于，應明確城市公共停車服務的定位，是向市民提供的公共服務，而非用來謀利的產業。
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文｜蔡樂渭 中國政法大學教師
編輯｜朱弢
6月21日，南寧市召開道路停車位機動車停放服務收費標準聽證會。聽證定價方案擬從簡化區域分類、縮短收費時段、延長免費時間、設置最高限價、降低收費標準等方面對原收費政策進行調整。
此次聽證會的背景是，5月初，南寧慧泊停車場服務有限責任公司（下稱“慧泊公司”）與南寧市青秀區人民法院（下稱“青秀區法院”）簽訂《合作備忘錄》，青秀區法院將對慧泊公司訴訟案件予以優先受理、優先立案、優先判決、優先執行，加快司法訴訟追繳欠費進度，有效防止國有資產流失。《合作備忘錄》一經披露就引發了軒然大波，公眾對該備忘錄及其背后的停車收費問題廣泛質疑。
為平息輿論，相關方面作出了反應，《合作備忘錄》被責令解除，5名相關人員被停職，南寧市市長公開鞠躬致歉，慧泊公司停止運營、接受審計，相關業務由南寧公交集團接管，新一輪優化調整道路停車收費方案程序隨即啟動。
但是，經過聽證之后，公共停車收費亂象是否就此得以解決、公眾的質疑聲是否會就此得以平息？這恐怕不是聽證會本身即可解決的。
根本上，公眾對公共停車收費政策認可與否，取決于公共停車收費如何定位，以及在此基礎上的停車場（位）運營模式、停車收費標準、停車監督管理是否合法、合理與公正。
窺一斑而知全豹，此問題不獨南寧有存在，全國許多城市皆然。
01
公共停車收費亂象亂在哪
南寧停車收費風波以政府道歉和收費政策調整結局，意味著政府認可，之前的公共停車收費存在亂象。而從停車收費風波的緣起、發展和政策的調整方向，我們也可以大致了解停車收費亂象體現在哪幾個方面。
第一，停車收費遍及各個角落，甚至非機動車停車也收費
據當地媒體報道，南寧城市的道路停車泊位為46908個，其中收費道路停車泊位30535個；一些本屬免費的道路停車泊位，被慧泊公司納入管理后，實行收費停車；一些沒有劃設停車位的道路兩側，居民停放車輛后，相關工作人員也會貼條催繳收費，以至于，“馬路兩邊隨處可見身穿藍色工服的工作人員手拿打印機，貼停車繳費單”。
不僅機動車收費，非機動車包括自行車和電動自行車也實施收費停車。泛濫的收費停車已成為普遍現象，收費已經成了劃設停車場(位)的主要目的，以至于被譏為無處停車不收費。
第二，公共停車收費價格太高。
收費停車，本身有其合理之處；收費高低，本是也相對而言的。或許某地的收費相對于另外一個地方而言并不高，但當一個地方的停車收費，被一般公眾都認為過高時，就必須予以正視。
以南寧為例，一類區域一級道路路內停車白天收費標準為每15分鐘1.5元-2.0元/輛，有媒體做過計算，根據這一標準，按工作日停車10小時測算，需繳納停車費74元；如果長時間連續停車，則收費會更高。有市民吐槽，外出吃了一碗粉花費8元錢，停車費卻花了10元。
而在非機動車停車收費部分，某區域7:00至20:00點自行車收費0.5元/次，電動自行車收費1元/次；20:00至次日7:00自行車收費1元/次，電動自行車收費2元/次；自行車月票20元，電動自行車月票50元。一輛自行車的價格或許僅有數百元，一年的停車費甚至可能超過車車輛本身的價格。
第三，追繳停車費手段欠妥。
此次南寧停車風波的導火索之一，是青秀區法院與慧泊公司簽訂的《合作備忘錄》。根據這份備忘錄，法院為慧泊公司提供不同于一般公眾的司法便利，以促進其追繳停車費。
法院作為司法機關，本應基于公正立場對待相關主體，而非為特定主體服務，一旦法院和企業簽訂了“合作協議”，則意味著其所作裁判的公正性將受到影響，可能讓司法失去公正性。
不僅如此，慧泊公司還與相關行政部門合作，將欠費情況納入個人征信。甚至，2018年9月26日，南寧市發改委與市大行動辦、慧泊公司還專門就如何推進停車泊位信用監管工作召開座談會，市發改委信用辦相關負責人明確建議，將停車欠費行為納入個人信用檔案。
第四，停車經營主體的選定不當。
此次南寧停車收費風波中，公眾普遍質疑的另一個問題是，為什么慧泊公司獨家獲得了南寧市道路停車經營權。對此，南寧市委辦公室回復稱，慧泊公司系依據市發改委、市公安局《南寧市道路停車位機動車停放服務收費標準的通知》（南發改規〔2022〕4號）的規定，收取道路車行道機動車停車服務費。但這個解釋顯然無法解決慧泊公司獨家獲得停車經營權的程序正當性問題，社會各界對此解釋也難予認可。
02
公共停車是什么性質的服務
當前，私家車輛已經進入千家萬戶，成為人們日常生活中不可或缺的交通工具。在許多大型城市，私家車輛已達到百萬輛以上規模。有車輛就要使用，使用過程中就需要停放。在私家車普及的背景下，公共停車服務已經成為社會公眾生活中一項不可或缺的基本需求，并且這一需求無法通過市場的手段得到有效滿足。
當一項需求已成為公眾基本生活需要，而市場機制卻無法有效提供之時，它即具備了公共服務的性質，需要政府發揮兜底作用，直接或間接提供此種服務，以滿足人們之需，促進社會順利運轉與發展。依此來看，城市公共停車服務已經具備了公共服務的性質。
當我們將公共停車服務定位為公共服務，提供這種服務就是政府的職責所在。相應地，與此相關的工作都必須服務于其公共服務的性質，而不能喧賓奪主。具體到停車收費問題，是否應該收費、收費標準是什么、如何收費等等，都只能基于其公共服務性質，而不能將其他因素（比如，增加政府收入）作為主要考量因素。
但在現實生活中，一些城市沒有準確定位公共停車服務的性質，甚至故意回避，以至于在劃設道路停車位、選擇停車經營管理主體、確定停車收費標準等等方面的行為，都與公共服務定位相違背。
比如，2011年制定的《南寧市停車場管理辦法》在其第一條即明確，該辦法的制定目的是“為加強本市停車場的規劃、建設和管理，規范車輛停放和停車場服務活動，保障道路交通安全暢通”，未提及公共停車服務的定位問題。相反，該辦法第二十八條還規定，“道路停車泊位的經營管理權依法實行有償出讓。……招標或拍賣所得收益上繳財政”。從該條規定看，當地是將道路停車資源作為一種經營性資產來對待的。
在定位闕如的前提下，現行《南寧市停車場管理條例》將停車場分類為公共停車場、專用停車場和道路停車泊位。其中，“公共”與否以停車對象而不是以設置目的為準，因此也就存在了所謂經營性公共停車場的劃分。經營性服務系以追求利潤為目標，而公共服務則應以為公眾提供服務而非營利為基本目的，兩者本不相容，卻真實地存在于一些地方性法規之中。可見，在定位不明的情形之下，法律條文出現內在的矛盾也就難以避免了。
定位不明也直接影響了公共停車服務的具體提供。據公開信息，針對有關道路停車收費的合理性問題，南寧市委辦公室回復稱，根據《關于印發規范南寧市道路路內機動車停車泊位管理工作方案的通知》（南府辦函〔2018〕32號），南寧市道路路內機動車停車泊位“收費性質為經營性收費，由交投集團負責收取，核算并扣除經營成本及合理利潤后，將其余收益上繳市財政”。也就是說，在當地，道路停車是作為經營性服務存在的，其收費也是經營性收費。換成更直白的表述，可以理解為，道路停車在當地是被作為一門生意來做的。
03
誰有權經營道路停車泊位
道路停車泊位是由政府設置的，若實行免費停車，自可在劃設之后即由公眾自由使用。但現實生活中，大部分道路停車泊位的使用都是收費的，這就涉及到如何經營問題。對此，政府面臨三種可能的選擇：一是由政府直接經營，二是由專門的公共企業經營，三是交由市場主體經營。從實踐角度看，前兩種都已被證明不是最佳選擇，故實踐中多由獲得特許的公司專門經營。
在停車經營主體的選定程序上，為保證經營權獲取的公正性，一般而言，政府可提前設定經營主體的標準和要求，再通過招投標程序選定具體的經營者。這樣方可能讓效率更高、服務更好的公司獲取經營權，既有效利用資源，也更好地為公眾提供服務。同時，為保證經營者之間的適度競爭，一般大型城市也宜按一定規則選定多家公司負責經營，以避免出現壟斷經營、降低效率、服務質量不佳的情形。
在南寧，2011年制定的《南寧市停車場管理辦法》第二十八條規定，“市公安機關交通管理部門、城市管理行政主管部門按規定以公開招標或者拍賣的方式確定經營者”。也就是說，當時有效的地方政府規章條文，已經對道路停車主體的選定程序進行了規定。可資比較的是，現行《南寧市停車場管理條例》雖有10處提及“經營者”，但沒有一處對公共道路停車位的經營者如何確定進行規定。
根據公開報道，過去十余年間，南寧市道路停車位經營權歸屬曾發生多次更迭。慧泊公司是在2017年，經市政府授權取得城市道路停車服務管理權的，也就是在這一年，現行收費標準開始實施。
值得注意的是，根據南寧市委辦公室的信息，慧泊公司系依據市發改委、市公安局《南寧市道路停車位機動車停放服務收費標準的通知》（南發改規〔2022〕4號）的規定，收取道路車行道機動車停車服務費。但并沒有證據表明，慧泊公司獲得經營權經過了法定的招標程序。
不只如此，慧泊公司一經接手，即取得了壟斷性的地位，經營南寧市全部收費道路停車泊位30535個。這表明，當地將全部收費道路停車泊位授權給慧泊公司獨家經營，不但合理性存疑，也不符合當時的法律規定。
04
公共停車收費標準與規則
明確公共停車服務的公共服務性質，并不妨礙收費的合理性。甚至，一定意義上，收費還具有積極意義，它可為公共服務籌集資金，可促進服務享受者與未享受者之間的社會公平，還可促進政策目標的實現，如引導公眾減少在特定區域使用機動車，從而疏導城市交通。
既然收費，就涉及到收費標準問題。目前各地的收費標準體現出了“差異性”特征，少數城市實行免費停車，多數城市收取適當的費用，而有些城市實施較高的收費標準。面對這些高低不同的收費標準，我們很難一概而論地說哪種收費標準就是合理的。
但毫無疑問，收費標準的確定不單單是費用問題，還牽涉到車主承受的負擔合理與否、城市的交通暢通與否、對其他社會公眾是否公平等問題。政府在確定收費標準時，也不能僅僅從獲取收入出發，而應從公共停車場設置的本質目的出發，即定位于提供公共服務。在此基礎上，再綜合考慮收費標準對城市交通的疏導作用、政府的財政能力等多方面因素確定。既不能不顧及交通狀況與賦稅公平，一味地實行免費或維持低收費標準，也不能無視公眾負擔而一味提高收費標準，甚至將公共停車視為增加政府收入的產業。
公共服務收費標準的確定是典型的行政行為，根據現代行政理念，政府在確定收費標準之時，還應遵循正當程序，其中最值得關注的是聽證制度。通過聽證程序，可整合信息公開、意見陳述、交流與吸納等機制，達成一個盡可能既考慮到公眾負擔和經營者利益，又考慮到停車服務的提供和城市交通疏導，平衡各方利益的收費方案。
在南寧停車收費風波中，收費標準過高是公眾最大的不滿。2021年第一季度、第二季度，慧泊公司曾連續成為南寧市12315投訴受理量排名前十的經營主體。盡管相比于多數城市而言，該收費標準的絕對數值并非最高，但公眾普遍的呼聲，至少反應了當地公眾對當前標準并不認可。
令人感慨的是，《南寧市車輛停放服務收費管理辦法》剛剛于2022年9月份進行修訂，相關部門還針對修訂公布了多達18個方面的解讀。解讀中提到，該辦法的修訂“按照重大行政決策和行政規范性文件管理的有關要求，書面征求市級相關部門和各城區、開發區意見，通過南寧市行政立法和決策公開征求意見平臺和市發展改革委門戶網站社會公開征集社會意見建議，委托第三方進行了社會穩定性風險評估。”誰能想到，經多方聽取意見，且進行了社會穩定性風險評估的新《辦法》實施不到半年，就發生了輿論風波。
在經歷停車收費風波之后，南寧市此番對道路停車收費方案進行調整，并聚焦于降低收費標準、延長免費時間、實行最高限價，反映了當地政府已經認識到，之前方案的不合理及不被認可。雖然《南寧市停車場管理條例》對召開停車收費標準聽證會并無規定，南寧市仍就此組織召開聽證會，也應說明政府已經認識到聽取公眾意見的重要性，并有意聽取與吸納公眾的意見。
此次南寧公共停車收費風波，影響不可謂不大，教訓不可謂不深。當地政府就此召開新聞發布會，由市長親自道歉，并隨即對公共停車的經營主體、收取標準等進行調整，表明其認識到了問題的嚴重性，也反映了進行改善的努力。相信經過此次風波及相應的改革，當地的停車與收費問題會進入一個良性的循環，既可達成政策目標，也可被公眾接受。
民生無小事，公共停車收費也是如此。從此次南寧的風波中，各地有必要對公共停車收費問題進行系統性反思。
除前文述及的對公共停車服務進行重新定位、依法公正確定經營主體、合理制定收費方案，還應公開關于公共停車收費的數額、去向等信息，考慮對欠繳停車費者可通過什么手段追繳和懲罰，并對具體經營者提供的服務進行全過程監督。而所有問題之基礎在于，應明確城市公共停車服務的定位，是向市民提供的公共服務，而非用來謀利的產業。
就南寧而言，經歷此次風波之后，需要調整的不只是停車收費方案，更有必要對現行《南寧市停車場管理條例》進行反思，適時進行修改和完善。
關鍵詞：
營業執照公示信息
